Mục lục bài viết
Show 1. Việc đánh giá điểm mạnh và hạn chế của các mô hình tổ chức nhà nướcViệc dự đoán tác động của một mô hình tổ chức nhà nước đối với đời sống chính trị của một quốc gia là một nhiệm vụ khó khăn. Bảng 1 tập hợp các ý kiến khác nhau của nhiều tác giả về những ưu điểm và hạn chế của các mô hình, và cần được đọc và suy ngẫm một cách thận trọng bởi các lý do sau đây. Như trên đã nói, các học giả chưa có sự thống nhất về định nghĩa từng mô hình. Hiện tại, có ít nhất ba định nghĩa khác nhau về mô hình hỗn hợp/tổng thống bán phần, và theo mỗi định nghĩa, các quốc gia được phân loại khác nhau. Chẳng hạn, một số quốc gia vẫn được xếp vào mô hình nghị viện hoặc đã có những yếu tố của mô hình tổng thống bán phần (Áo, Ailen) hoặc được xếp vào mô hình tổng thống chứ không phải tổng thống bán phần (như Cộng hòa Triều Tiên hay Hàn Quốc), tùy thuộc từng cách định nghĩa. Để tranh luận rằng mô hình tổng thống hay mô hình tổng thống bán phần khả năng sẽ có nhiều hạn chế hơn là điều không hề đơn giản, bởi không có một định nghĩa chung về từng khái niệm. Ngay trong cùng mô hình tổng thống cũng có rất nhiều biến thể khác nhau, mỗi biến thể chứa đựng mức độ khác nhau về quyền hạn của tổng thống và tính chịu trách nhiệm. Nếu tư duy về mô hình tổng thống theo cách phân loại chung và cố gắng khái quát hóa các hệ quả của việc áp dụng mô hình này sẽ có thể dẫn đến nhận thức không chính xác. Lý giải các hệ quả chính trị đòi hỏi có nghiên cứu sâu hơn về cấu trúc chi tiết của bộ máy nhà nước. 2. Khẳng định sức sống của một bản Hiến phápNếu chỉ dựa vào một tiêu chí về chính thể để khẳng định sức sống của một bản hiến pháp và khả năng bảo đảm một chính quyền ổn định và hiệu quả thì có thể dẫn đến nhầm lẫn. Thí dụ, các mô hình nghị viện với hệ thống đảng phái chính trị có kỷ luật cao và áp dụng chế độ bầu cử theo đó đơn vị bầu cử bỏ phiếu chọn một người trúng cử trên nguyên tắc đa số (single-member plurality electoral districts) thậm chí còn ủng hộ mạnh mẽ nguyên tắc “được ăn cả, ngã về không” (winnertakes-all) hơn so với nhiều mô hình tổng thống. Thật vậy, xuất phát từ các luận điểm trên đây, hiện vẫn còn tranh cãi về tác động thực sự của mô hình tổ chức nhà nước đối với diễn biến chính trị. Trong khi một số nhà nghiên cứu cho rằng mô hình tổng thống có nhiều khả năng dẫn đến đổ vỡ và bị thay thế bởi chế độ độc tài hơn so với mô hình nghị viện, một số khác lập luận ngược lại, và có một số học giả khác nữa lại cho rằng không có mối liên hệ ảnh hưởng nào giữa mô hình tổ chức nhà nước và diễn biến chính trị. Bên cạnh yếu tố bối cảnh cụ thể của mỗi quốc gia, nhân tố cá nhân cũng đóng vai trò quan trọng. Chẳng hạn, nước Nga thực hiện chế độ hành pháp lưỡng đầu bao gồm cả Tổng thống và Thủ tướng. Trong khi một số thủ tướng dưới thời Tống thống Boris Yeltsin có khả năng gây ảnh hưởng tới cácđịnh hưởng chính sách của chính phủ, thì các thủ tướng dưới thời Tổng thống Vladimir Putin chỉ đóng vai trò thực thi các quyết sách của Tổng thống. Mặc dù về mặt hình thức, Nga được xếp vào mô hình hỗn hợp, nhưng các nhà khoa học chính trị vẫn xác định chính quyền của Putin là chính quyền “siêu tổng thống” (hyper-presidentialist). Nhận định này một lần nữa lại thay đổi khi Putin trở thành Thủ tướng và Dmitriy Medvedev được bầu làm Tổng thống. Tuy Hiến pháp Nga không có bất kỳ sửa đổi nào, nhưng quyền hành pháp trên thực tế có sự dịch chuyển phụ thuộc vào việc ai là người nắm giữ chức vụ Tổng thống và Thủ tướng. Thứ năm, các nhà soạn thảo hiến pháp không nhất thiết phải lựa chọn một mô hình chính thể nhất định. Trong thế giới thực, vấn đề thường không phải là nên chọn mô hình tổng thống hay mô hình nghị viện, mà là tìm kiếm mô hình phù hợp và hiệu quả với quốc gia mình. Thông thường, các yếu tố về bối cảnh, lịch sử và biểu trưng quy định sự tồn tại của một mô hình tổ chức nhà nước nhất định ở một quốc gia, và chỉ trong những hoàn cảnh rất đặc biệt mới có sự thay đổi lớn từ mô hình này sang mô hình khác. 3. Xác định các khía cạnh cụ thể của việc thiết kế tổ chức bộ máy nhà nướcTừ những nhận định trên đây, chương này sẽ đi vào xác định các khía cạnh cụ thể của việc thiết kế tổ chức bộ máy nhà nước phản ánh sự tương tác trong phạm vi một nhánh chính quyền và giữa các nhánh chính quyền với nhau. Bằng việc xem xét các công cụ hiến pháp cụ thể (như việc giải tán nghị viện, việc lựa chọn Nội các, giới hạn nhiệm kỳ Tổng thống, phương thức tổ chức và hoạt động của nghị viện lưỡng viện, v.v…), chương này thừa nhận rằng các khía cạnh nói trên gắn bó chặt chẽ trong một chính thể thống nhất. Cách thức chúng vận hành và tương tác với nhau phụ thuộc bối cảnh tổng thể mà trong đó chúng được áp dụng. Tuy nhiên, nghiên cứu trước hết từng khía cạnh riêng lẻ và từng vấn đề ở cấp độ bộ phận có thể giúp xác định mô hình nào đáp ứng được tốt nhất các nhu cầu thực tế. Khi đã có sự thống nhất về quyền hạn của từng thiết chế, về các cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các thiết chế, và các quy trình ra quyết định trong nội bộ từng thiết chế, nghĩa là lúc đó một bức tranh tổng thể đã được hình thành từ những mảnh ghép khác nhau. Cách tiếp cận theo lối quy nạp này tuy không phải là phương pháp duy nhất được áp dụng, nhưng nó có thể giúp cho các nhà soạn thảo hiến pháp tránh được sự bế tắc ngay từ đầu khi tranh luận về việc lựa chọn mô hình tổ chức nhà nước. Một nhân tố khác tuy không được đề cập khi phân tích các mô hình tổ chức nhà nước nhưng đóng vai trò quan trọng trong bức tranh tổng thể về kiểm soát và cân bằng quyền lực cũng như phân chia quyền lực, đó là vai trò của tư pháp, sự độc lập của tư pháp, bao gồm cả quy trình bổ nhiệm thẩm phán, quyền hạn của tư pháp trong việc xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của các đạo luật, thậm chí còn kiểm tra tính hợp hiến của các sửa đổi hiến pháp. Đây là vấn đề sẽ được bàn luận ở chương 6 của tài liệu này. 4. Mục tiêu/Tổng quanTheo các giáo trình, hành pháp là một trong ba nhánh của chính quyền, với chức năng truyền thống là thực thi pháp luật được soạn thảo bởi cơ quan lập pháp và được giải thích bởi cơ quan tư pháp. Trên thực tế, nhánh hành pháp có thể giữ vai trò quyền lực độc nhất và thường được xem như là người lãnh đạo hay người cầm quyền mang tính chất tự nhiên của một quốc gia, là hiện thân của hình ảnh quốc gia cả về mặt đối nội và đối ngoại. Do vậy, không có gì là ngạc nhiên khi các cuộc bầu cử người đứng đầu nhánh hành pháp luôn là sự kiện quan trọng có thể gây ra những bất hòa lớn, nhất là tại các xã hội thời kỳ hậu xung đột với ý thức sắc tộc sâu sắc. Mỗi cuộc bầu cử đều phân định người thắng - kẻ thua, và người thua cuộc thường lo ngại rằng người lãnh đạo mới có thể sẽ thiên vị những người ủng hộ ông ta và do vậy sẽ thiệt thòi cho phe đối lập hoặc thậm chí cho bất kỳ ai không thuộc liên minh của đảng cầm quyền. Trên thực tế, nhiều xung đột nội bộ thường bắt nguồn từ cuộc đấu tranh nhằm duy trì, tích tụ và/hoặc mở rộng quyền hành pháp trong khuôn khổ hiến pháp hay thậm chí vượt ra ngoài khuôn khổ hiến pháp. Tuy nhiên, quá trình soạn thảo hiến pháp không thuần túy là một bài toán mang tính học thuật trong đó các nhà soạn thảo tìm kiếm giải pháp kỹ thuật tốt nhất cho quốc gia mình. Các nhà soạn thảo hiến pháp và các nhà thương lượng cũng đồng thời là những chủ thể/đảng phái chính trị nhằm tới mục tiêu đưa được các chương trình, chính sách của riêng mình vào văn bản hiến pháp. Do đó, các định hướng xây dựng hiến pháp thường thể hiện sự thỏa hiệp giữa các chủ thể có những lợi ích và nguyện vọng khác nhau. Một số chủ thể còn lại sau các cuộc xung đột như phiến quân hoặc những nhóm bạo lực sẽ đòi hỏi lợi ích của họ được phản ánh trong hiến pháp. Vì vậy, các nhà soạn thảo hiến pháp có thể sẽ không xây dựng được một bản hiến pháp tốt nhất về mặt kỹ thuật, nhưng lại thành công trong việc đạt được một sự thỏa hiệp tối ưu nhất về hiến pháp. Do đó, các thiết kế hiến pháp phụ thuộc vào việc quốc gia đó có một nhánh hành pháp mạnh hay không và có ảnh hưởng như thế nào đến quy trình soạn thảo hiến pháp. Bằng cách đưa ra các phương án soạn thảo hiến pháp theo cách có sự so sánh, có tổ chức và thống nhất, chương về nhánh hành pháp mong muốn hỗ trợ cho những chủ thể liên quan về cách thể hiện quan điểm của mình trong văn bản hiến pháp cũng như cách dàn xếp các lợi ích trái chiều nhằm đạt được một sự thỏa thiệp hiến pháp mang tính khả thi. Chương này chủ yếu tập trung vào phương án hiến định nhằm tới việc phân tản bớt quyền lực của hành pháp. Không bỏ qua những lợi ích tiềm tàng của nền hành pháp mạnh trong một số trường hợp cụ thể, trong chương này, tác giả cho rằng nhiều cuộc xung đột bạo lực ít nhất cũng có một phần nguyên nhân từ một nền hành pháp tập trung quá mức, trong đó quyền lực nằm trong tay số ít và loại bỏ số đông. Mục tiêu của việc phân tản bớt quyền lực của hành pháp là tạo điều kiện cho nhiều chủ thể hơn tham gia vào quá trình ra quyết định, trong phạm vi nội bộ nhánh hành pháp hoặc trong toàn bộ cơ chế kiềm chế đối trọng với các nhánh khác của chính quyền. Tuy nhiên, đưa thêm nhiều chủ thể vào việc vận hành nhánh hành pháp hoặc kiểm soát quyền hành pháp cũng sẽ tạo thêm nhiều chủ thể có quyền phủ quyết, làm chậm trễ quá trình ra quyết định. Vì vậy, khi thiết kế nhánh hành pháp, cần cân bằng một cách cẩn trọng tính chất trao quyền rộng rãi với tính hoạt động hiệu quả của nhánh cơ quan này. Hình 4 tô đậm những điểm khác biệt giữa các phương án thiết kế nhánh hành pháp được đề cập trong chương này và được chia làm hai phần. 5. Phương án thiết kế về cấu trúc (tổ chức bộ máy) của nhánh hành phápPhần thứ nhất minh họa phương án thiết kế về cấu trúc (tổ chức bộ máy) của nhánh hành pháp, và phần thứ hai tập trung vào các quyền hạn thực tế được giao cho hành pháp trong thiết kế tổ chức bộ máy đó. Ở phần thứ nhất, hai khía cạnh của tổ chức nhà nước được nhấn mạnh: tổ chức nhánh hành pháp và mối quan hệgiữa nhánh hành pháp với các nhánh còn lại của chính quyền. Tổ chức nhánh hành pháp được thiết kế theo hai chiều: chiều ngang và chiều dọc. Chiều ngang thể hiện các phương án phân tản quyền lực của nhánh hành pháp ở cấp trung ương, thông qua việc thiết lập chế độ hành pháp tập thể (collegial presidency) (có hơn một người tham gia vào các công việc của tổng thống), chế độ hành pháp lưỡng đầu (Tổng thống và Thủ tướng), hoặc việc quy định những giới hạn đối với nhiệm kỳ Tổng thống. Chiều dọc phản ánh việc phân bổ quyền hành pháp theo các cấp chính quyền thông qua các hình thức phi tập trung hóa (decentralization) khác nhau. Bên cạnh việc thiết kế tổ chức bên trong nhánh hành pháp, các mối quan hệ giữa các nhánh của chính quyền cũng có tầm quan trọng rất lớn. Các mô hình tổ chức nhà nước khác nhau sẽ có tác động khác nhau lên nhánh hành pháp xét trong bối cảnh tổng thể của cơ chế phân chia quyền lực, kiềm chế đối trọng. Ngoài ra, các phương án thiết kế cụ thể hơn về tổ chức bộ máy nhà nước sẽ cung cấp nhiều khả năng khác nhau về kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp ở các mức độ khác nhau. 2.Các quyền hạn cụ thể được giao cho người đứng đầu nhánh hành pháp quyết định mức độ tập trung của quyền hành pháp trên thực tế. Chúng ta có thể phân biệt giữa các quyền hạn truyền thống thường được gán cho hành pháp như ban bố tình trạng khẩn cấp, quyết định đặc xá hoặc ân xá, tuyên bố chiến tranh, và các nhiệm vụ vốn dĩ thuộc quyền hạn của cơ quan lập pháp, nhưng có sự tham gia của hành pháp. Trong số các quyền hạn mang tính chất lập pháp của người đứng đầu hành pháp có quyền phủ quyết các dự luật đã được cơ quan lập pháp phê chuẩn, ban hành luật dưới hình thức sắc lệnh, đưa ra sáng kiến của hành pháp trong một số vấn đề chính sách, quyền kêu gọi trưng cầu ý dân hoặc lấy ý kiến toàn dân, và quyền dự thảo ngân sách. Luật Minh Khuê ( sưu tầm và biên tập ) |
