Khoản 1, Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương nêu rõ: "Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác". Với những quy định cụ thể, nguyên tắc phân cấp, phân quyền trong hoạt động giữa Trung ương với chính quyền địa phương được Luật hóa và là nguyên tắc quan trọng đảm bảo hoạt động của chính quyền các cấp. Tuy nhiên, việc phi tập trung hóa thẩm quyền của Trung ương cho địa phương không phải vấn đề dễ dàng thực hiện, như S. Chiavo-Campo và P.S.A. Sundaram đã nhận định "Phi tập trung quyền lực và thẩm quyền Trung ương cho các đơn vị cấp dưới là điều quan trọng đối với việc ổn định chính trị, cung cấp dịch vụ có hiệu quả, giảm đói nghèo và bình đẳng. Tuy vậy khi bị nhận thức sai lệch hoặc không có khả năng áp dụng vào hoàn cảnh của đất nước, phi tập trung hóa cũng mang lại những rủi ro nghiêm trọng."(1)
1. Vai trò của phân cấp, phân quyền
Nội dung của phân cấp là giao cho các cấp chính quyền, các bộ phận trong bộ máy nhà nước những nhiệm vụ, quyền hạn để thực hiện, giải quyết những công việc nhất định của nhà nước. Những nhiệm vụ, quyền hạn được giao cho các cơ quan nhà nước mỗi cấp được xác định sao cho hợp pháp và hợp lý, căn cứ vào vị trí, tính chất và chức năng của chúng trong bộ máy nhà nước thể hiện dưới dạng các quyền, trách nhiệm của cơ quan nhà nước đó.
Phân quyền giữa trung ương và địa phương (phân quyền theo chiều dọc) là phân chia quyền lực nhà nước giữa các cấp chính quyền, mỗi cấp có nhiệm vụ, quyền hạn riêng của mình, các cấp hạn chế việc can thiệp vào nhiệm vụ, quyền hạn của nhau, nhưng cấp trên có thể kiểm tra, thanh tra cấp dưới theo quy định của pháp luật. Phân quyền theo chiều dọc cũng có nghĩa là sự phân công trong mỗi loại cơ quan nhà nước khi cùng thực hiện một loại quyền lực.
Việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương một mặt nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên cơ sở phân định rõ, cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy chính quyền nhà nước; mặt khác, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của chính quyền trung ương, tăng cường kỷ luật, kỷ cương để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân, thúc đẩy kinh tế - xã hội ở từng địa phương phát triển, trên cơ sở phát huy thế mạnh của mỗi địa phương trong một nhà nước thống nhất. Việc phân cấp, phân quyền hợp lý, chính xác sẽ có những tác dụng tích cực như: Thúc đẩy sự phát triển dân chủ thông qua việc cung cấp những cơ hội tốt hơn để người dân tham gia tích cực và trực tiếp hơn vào các quá trình ra quyết định của các cơ quan nhà nước các cấp; tăng cường hiệu quả của việc cung cấp các dịch vụ công; thúc đẩy sự phát triển về kinh tế, xã hội dựa trên sự am hiểu chính xác điều kiện kinh tế - xã hội và các đặc điểm về địa lý, dân cư… của chính quyền địa phương, trên cơ sở đó đề ra các kế hoạch và có những chính sách đúng đắn cho việc phát triển đó, phát huy được thế mạnh của mỗi địa phương; tăng cường sự chủ động, minh bạch, trách nhiệm giải trình và năng lực giải quyết các công việc của các cơ quan chính quyền địa phương; tăng cường sự giám sát một cách trực tiếp và hiệu quả của Nhân dân;…
Với những ưu điểm đó, phân cấp, phân quyền được xem là vấn đề quan trọng đặc biệt cần thiết tại mỗi quốc gia để đảm bảo sự ổn định chính trị, tạo sự chủ động của địa phương trong việc phát huy tối đa nguồn lực hiện có cho quá trình phát triển kinh tế, xã hội tại địa phương, góp phần quan trọng trong việc nâng cao chất lượng cuộc sống của nhân dân, tăng cường hiệu lực, hiệu quả trong công tác quản lý nhà nước.
2. Một số vấn đề cần quan tâm khi thực hiện phân cấp, phân quyền
Xuất phát từ thực tiễn công tác quản lý và tình hình kinh tế, xã hội của từng địa phương, phi tập trung hóa hoạt động quản lý nhà nước đóng vai trò quan trọng thiết yếu trong hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước hiện nay. Tuy nhiên, quá trình phi tập trung hóa, phân công, phân cấp cũng đặt ra nhiều vấn đề cần phải đặc biệt quan tâm. Phân công, phân cấp làm giảm khả năng kiểm soát của Trung ương, dẫn đến tình trạng địa phương chủ nghĩa, chỉ quan tâm đến lợi ích của địa phương mình, không xem xét trong phạm vi tổng thể cả nước. Bên cạnh đó, thực tế cho thấy chưa có sự nghiên cứu tổng thể và chi tiết về khả năng của các cấp hành chính hiện nay, vì vậy, việc phân công, phân cấp còn chưa đồng bộ, nhiệm vụ không tương thích với nguồn lực và thẩm quyền, khả năng thực hiện của địa phương. Việc phân cấp trong nhiều lĩnh vực còn mang tính hình thức vì địa phương không có khả năng thực hiện. Hơn nữa, chính quyền trung ương thiếu cơ chế giám sát, quản lý phù hợp dễ tạo điều kiện cho địa phương lạm quyền, vượt thẩm quyền, hoặc nảy sinh ra các tình trạng tiêu cực trong hoạt động của nền hành chính nhà nước.
Quá trình phân cấp, phân quyền, nếu thực hiện không tốt cũng có thể sẽ dẫn đến những ảnh hưởng tiêu cực:
- Thông qua việc trao cho những người cầm quyền ở địa phương nhiều quyền lực hơn, nhiều khi vượt ra ngoài sự kiểm soát của chính quyền trung ương có thể dẫn đến làm tổn hại đến xã hội.
- Làm giảm hiệu quả của việc cung cấp dịch vụ công cho các tổ chức và cá nhân do thiếu sự kiểm soát và giám sát có hiệu quả việc thực thi chức năng này từ phía các cơ quan cấp trên, cơ quan trung ương.
- Chất lượng của những dịch vụ công được cung cấp cho người dân bị ảnh hưởng vì chính quyền địa phương thiếu năng lực hoặc những nguồn lực cần thiết để đảm bảo việc cung cấp những dịch vụ đó.
- Làm tăng nguy cơ tham nhũng trong bộ máy nhà nước ở các địa phương và khả năng phát triển bất bình đẳng giữa các vùng miền, khu vực khác nhau của đất nước, có thể gây ra những mâu thuẫn giữa các địa phương với nhau hoặc giữa địa phương với trung ương.
- Có nguy cơ khiến các cơ quan ở các cấp chính quyền địa phương bị quá tải vì phải thực hiện quá nhiều công việc khi nguồn nhân lực không đáp ứng được. Hoặc làm cho đội ngũ cán bộ, công chức của bộ máy chính quyền địa phương tăng lên quá nhiều dẫn đến lãng phí nguồn nhân lực của bộ máy nhà nước.
- Làm giảm tính sáng tạo trong quản lý nhà nước do việc trao quyền cho những người cầm quyền bảo thủ ở một số địa phương.
3. Phương hướng đổi mới việc phân công, phân cấp trong quản lý nhà nước
Nghị quyết 30c/NQ-CP ngày 08 tháng 11 năm 2011 của Chính phủ ban hành chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoan 2011 - 2020 đưa phân công, phân cấp thành một nội dung trong công tác cải cách hành chính nhà nước ta, đặt ra yêu cầu hoàn thiện cơ chế phân cấp, bảo đảm quản lý thống nhất về tài nguyên, khoáng sản quốc gia; quy hoạch và có định hướng phát triển; tăng cường giám sát, kiểm tra, thanh tra; đồng thời, đề cao vai trò chủ động, tinh thần trách nhiệm, nâng cao năng lực của từng cấp, từng ngành.
Phân cấp quản lý nhà nước là một nội dung của cải cách hành chính và rộng hơn là đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nước. Vì vậy, nó phải được tiến hành trên cơ sở những định hướng và quan điểm chỉ đạo xuyên suốt hai quá trình nói trên, trong đó phải kể đến các nguyên tắc: tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng; tập trung dân chủ; pháp chế. Bên cạnh đó, phân cấp cần được đảm bảo một số nguyên tắc như sau:
- Bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước: Quyền lực nhà nước là của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.
- Bảo đảm tính hiệu quả: Phân cấp là một quá trình bắt đầu từ việc thử nghiệm hoặc rà soát chức năng, nhiệm vụ của từng cấp chính quyền để phát hiện khả năng, tính trội của một cấp nhất định trong việc đảm nhiệm một công việc, hoạt động thuộc nội dung quản lý nhà nước. Việc lựa chọn chủ thể quản lý phải xuất phát từ tiêu chí hiệu quả, có nghĩa là cấp nào có khả năng đạt được mục tiêu, chất lượng và yêu cầu quản lý với chi phí ít nhất và thời gian ngắn nhất thì nên giao nhiệm vụ tương ứng cho cấp đó.
- Bảo đảm tính phù hợp: Nếu như tính hiệu quả là tiêu chí có nhằm vào việc đánh giá khả năng chủ quan của chủ thể quản lý nhà nước thì tính phù hợp nhằm vào việc đánh giá các yếu tố khách quan tác động đến hiệu quả quản lý nhà nước. Tính phù hợp là một phạm trù rộng, bao gồm các nội dung đa dạng sau đây:
+ Phân cấp quản lý nhà nước phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn.
+ Phân cấp phải phù hợp với đặc thù quản lý nhà nước trong từng ngành, lĩnh vực. Mỗi ngành kinh tế - xã hội, lĩnh vực công tác đòi hỏi những phương thức thực hiện và cơ chế quản lý thích hợp. Vì vậy, việc phân cấp quản lý nhà nước trong các ngành, lĩnh vực nói chung và đối với công tác tư pháp nói riêng, phải phản ánh đầy đủ những đặc thù và yêu cầu đối với ngành, lĩnh vực.
+ Phù hợp với đặc điểm của đơn vị hành chính - lãnh thổ. Đơn vị hành chính - lãnh thổ là địa bàn được hình thành dựa theo các tiêu chí đa dạng như yếu tố dân cư, địa lý, diện tích, địa bàn nông thôn, đô thị, đồng bằng, vùng biên giới, miền núi, hải đảo... Sự đặc thù của đối tượng và địa bàn quản lý chi phối tính chất nhiệm vụ, nội dung và phương thức quản lý nhà nước. Vì vậy, phân cấp quản lý nhà nước phải bảo đảm sự phù hợp của từng loại hay nhóm đơn vị hành chính -lãnh thổ; trong một số trường hợp, phải phù hợp và tạo đà phát triển cho đơn vị hành chính - lãnh thổ có quy chế đặc biệt.
Để đạt được hiệu quả trong quá trình phân cấp quản lý nhà nước, cần thực hiện một số giải pháp chủ yếu sau:
Thứ nhất, tập trung hoàn thiện hệ thống các văn bản pháp luật về ngành, lĩnh vực theo các nội dung sau:
- Rà soát chức năng, nhiệm vụ hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước từ Trung ương đến địa phương, loại bỏ chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ, bảo đảm một việc chỉ do một cơ quan chủ trì, chịu trách nhiệm chính, phù hợp với nội dung đã phân cấp.
- Giảm hợp lý các loại giấy phép và đơn giản hóa thủ tục hành chính trong hoạt động cấp phép; thường xuyên rà soát, giám sát, đánh giá các quy định; rà soát, cắt giảm mạnh các thủ tục hành chính và chỉnh sửa quy trình giải quyết công việc với người dân, với doanh nghiệp còn chưa phù hợp.
- Ban hành các tiêu chí, điều kiện, tiêu chuẩn, quy chuẩn, định mức thay cho việc cấp phép (hoặc xin phép và cho phép) trong thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực. Chỉ thực hiện thẩm tra, thẩm định để kiểm soát, bảo đảm tính thống nhất về chất lượng, hiệu quả trong quản lý và tránh thất thoát lãng phí.
- Bảo đảm công khai, minh bạch, đúng thẩm quyền, đúng thời hạn trong hoạt động công vụ; đặc biệt đối với các quy trình thủ tục phục vụ, giải quyết các yêu cầu của người dân, doanh nghiệp.
- Quy định trách nhiệm báo cáo, giải trình, xử lý các vi phạm theo chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm được phân cấp.
Thứ hai, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động công vụ, hoạt động quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công;
Thứ ba, tăng cường thanh tra, kiểm tra, kiểm soát, giám sát và thực hiện sự Điều phối cần thiết của Chính phủ, các Bộ, ngành đối với các địa phương sau phân cấp.
Tóm lại, phân cấp, phân quyền trong hoạt động quản lý nhà nước là một chủ trương lớn, nội dung quan trọng được đề cập một cách có hệ thống và nhất quán trong các văn kiện của Đảng ta thời gian gần đây. Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban chấp hành Trung ương Đảng (Khóa VIII) đề ra phương hướng "phân định trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền theo hướng phân cấp rõ hơn cho địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ". Văn kiện Đại hội Đảng IX xác định "phân công, phân cấp, nâng cao tính chủ động của chính quyền địa phương" và "phân cấp mạnh và toàn diện giữa các cấp trong hệ thống hành chính nhà nước" là một trong những định hướng nhằm cải cách thể chế và phương thức hoạt động của Nhà nước./.
Huyền Trang
------
(1) S. Chiavo-Campo; P.S.A. Sundaram; Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh.
Tài liệu tham khảo:
- Một số vấn đề lý luận về phân cấp quản lý nhà nước; TS. Uông Chu Lưu - Phó Chủ tịch Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam (Theo Tạp chí Dân chủ pháp luật);
- Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương; PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan - Đại học Luật Hà Nội (Theo Viện Nghiên cứu lập pháp).