Đây là yêu cầu của Phó Thủ tướng Chính phủ Trần Hồng Hà tại cuộc họp với Hội đồng Thẩm định Quy hoạch Bảo tồn đa dạng sinh học quốc gia thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050.
Phó Thủ tướng Chính phủ Trần Hồng Hà yêu cầu Bộ Tài nguyên và Môi trường cần xác định chính xác vai trò, vị thế của tài nguyên đa dạng sinh học, phương thức khai thác, sử dụng bền vững cho phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ môi trường, cân bằng hệ sinh thái, bảo đảm môi trường sống bền vững.
Đặc biệt, Quy hoạch phải đánh giá được tác động đến việc phát triển kinh tế-xã hội và ngược lại.
Định hướng triển khai các nhiệm vụ cụ thể về bảo tồn cần "vừa tĩnh, vừa động", Phó Thủ tướng lưu ý, Bộ Tài nguyên và Môi trường cần nghiên cứu xây dựng, hoàn thiện cơ sở pháp lý đồng bộ để triển khai trên thực tế; đồng thời, nghiên cứu bộ công cụ, tiêu chí mang tính mở, linh hoạt để xác định những giá trị tài nguyên đa dạng sinh học tại các khu vực, hệ sinh thái cần bảo tồn, để phục vụ phát triển kinh tế, gắn với sinh kế người dân.
Phân tích tầm quan trọng của bảo tồn gắn với phát triển kinh tế, Phó Thủ tướng nhấn mạnh, Quy hoạch đa dạng sinh học phải đảm bảo hài hòa giữa bảo tồn và phát triển kinh tế. Do đó, bảo tồn phải "đánh thức" giá trị cảnh quan, tài nguyên đa dạng sinh học để quản lý, khai thác, sử dụng triệt để, bền vững bằng các dịch vụ sinh thái mang lại hiệu quả kinh tế cao.
Không chỉ có vậy, Phó Thủ tướng cũng gợi mở tư duy mới về quản lý, khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên đa dạng sinh học. Đó là, trong đô thị cũng có thể có các khu bảo tồn như rừng, hồ, đất ngập nước, trong các khu bảo tồn cũng có thể hình thành đô thị, thậm chí trong một toà nhà cũng có thể bảo tồn một hệ sinh thái đầy đủ…
Trong Quy hoạch Bảo tồn đa dạng sinh học quốc gia thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050 nêu rõ: Áp dụng cách tiếp cận hệ sinh thái, lồng ghép các nội dung về biến đổi khí hậu, dự báo xu thế biến đổi và nhu cầu bảo tồn đa dạng sinh học trong tương lai.
Nhằm ngăn chặn, tiến tới đẩy lùi đà suy giảm, cạn kiệt tài nguyên thiên nhiên, đa dạng sinh học, ứng phó với biến đổi khí hậu, Quy hoạch kết hợp hài hòa giữa bảo tồn và sử dụng hợp lý tài nguyên đa dạng sinh học.
Đồng thời, Quy hoạch nêu rõ bảo tồn tại chỗ với bảo tồn chuyển chỗ; tăng cường bảo tồn đa dạng sinh học ngoài phạm vi các khu bảo tồn thiên nhiên; hạn chế tối đa việc phá hủy hệ sinh thái tự nhiên, thay đổi mục đích sử dụng đất tại các khu vực có hệ sinh thái tự nhiên được bảo vệ...
Quy hoạch cũng tăng thêm 3 đối tượng bảo tồn đa dạng sinh học gồm: Khu vực đa dạng sinh học cao, cảnh quan sinh thái quan trọng và đất ngập nước quan trọng.
Cùng với các nội dung trên, Quy hoạch đưa ra mục tiêu tổng quát như: Gia tăng diện tích, phục hồi, đảm bảo tính toàn vẹn và kết nối các hệ sinh thái tự nhiên; quản lý bảo tồn hiệu quả các loài hoang dã, các nguồn gen quý hiếm; xây dựng và phát triển hệ thống khu bảo tồn đa dạng sinh học, khu vực đa dạng sinh học cao, cảnh quan sinh thái quan trọng, vùng đất ngập nước quan trọng góp phần ứng phó với biến đổi khí hậu và phát triển bền vững đất nước.
Về mục tiêu cụ thể, Quy hoạch xác định, đến năm 2030, diện tích các khu bảo tồn trên cạn đạt gần 3 triệu ha (tương đương 9% diện tích đất liền), tăng diện tích các khu bảo tồn biển, ven biển đạt 3% - 5% diện tích tự nhiên vùng biển quốc gia.
Số khu bảo tồn tăng từ 178 lên 256 đơn vị, trong đó thúc đẩy các khu bảo tồn đất ngập nước và biển. Đồng thời, thành lập các cơ sở nuôi trồng loài nguy cấp, quý hiếm cần bảo vệ, tăng cường năng lực cứu hộ động vật hoang dã; lưu giữ bảo quản giống cây trồng, vật nuôi, vi sinh vật và nấm đặc hữu, nguy cấp, quý hiếm, có giá trị đặc biệt về khoa học, y tế, kinh tế, sinh thái, cảnh quan, môi trường hoặc văn hoá - lịch sử…
Để có các giải pháp bảo vệ môi trường trên phạm vi lãnh thổ lớn, sự tham gia của các chuyên gia mang theo khối kiến thức ứng dụng trong lĩnh vực này là vô cùng cần thiết.Họ là những nhà môi trường, những nhà quy hoạch cảnh quan, những chuyên gia về sinh học, địa lý, thủy văn…Điều quan trọng là, họ phải cùng làm việc để tích hợp khối kiến thức của mình vào các giải pháp phát triển. Muốn vậy, lĩnh vực chuyên ngành của họ cần được tôn vinh đúng mức; sự tham gia của họ trong việc tư vấn chính sách, tư vấn quy hoạch, phản biện môi trường chiến lược…cần được định hình, bắt đầu từ khung pháp lý.
Sự tham gia của chuyên ngành quy hoạch cảnh quan (cũng có thể gọi rộng hơn là quy hoạch hạ tầng xanh) ở Việt nam trong công tác lập quy hoạch còn rất hạn chế bởi luật pháp về quy hoạch chưa định danh cho sự tham gia này. Thậm chí có sự lẫn lộn giữa chuyên ngành thiết kế đô thị (urban design). Khi Luật Quy hoạch đô thị (QH,2009) dùng cụm từ “kiến trúc - cảnh quan” để gọi chung hai chuyên ngành này như một đối tượng kép, nó chưa nhận diện đầy đủ về tầm quan trọng của hệ thống hạ tầng xanh đô thị. Bởi để có thể giải quyết tốt vấn đề hạ tầng xanh đô thị, thì phải mang một khối kiến thức lớn về sinh thái tự nhiên vào trong quy hoạch, điều mà các nhà thiết kế đô thị không có đủ.
2. Khái niệm hạ tầng xanh
Hạ tầng xanh là mạng lưới các thành tố “xanh” được bảo tồn, hoặc tăng cường, hoặc thiết lập nhằm giải quyết các tiêu cực của đô thị hóa dựa trên cách tiếp cận “xây dựng cùng thiên nhiên”, nghĩa là đảm bảo sự hài hòa không đối kháng giữa phát triển kinh tế - xã hội và bảo tồn - tăng cường các giá trị của tự nhiên. Một số thành tố thiên nhiên có thể được sử dụng để cung cấp các dịch vụ quan trọng cho con người như bảo vệ họ khỏi lũ lụt hoặc khí hậu khắc nghiệt, hoặc giúp nâng cao chất lượng không khí, đất và nước. Khi các thành tố thiên nhiên được khai thác bởi con người và được sử dụng một cách hệ thống, nó được gọi là “hạ tầng xanh”.
Hạ tầng xanh xuất hiện ở tất cả các quy mô. Có thể có nhiều lợi ích cho sức khỏe và phúc lợi của cộng đồng dân cư đồng hành với lợi ích môi sinh thông qua giải quyết tốt hạ tầng xanh trong bối cảnh đô thị hóa. Sông, suối, ao hồ, rừng đô thị, đất ngập nước, nông nghiệp đô thị, vườn đô thị…có thể tồn tại dưới dạng những đặc trưng tự nhiên trong thành phố hoặc được thêm vào môi trường đô thị như một phiên bản nhân tạo. Việc phát triển đô thị trên các bờ biển cũng có thể sử dụng các đặc điểm thiên nhiên vốn có như một phần của thiết kế không gian. Ngay cả cảng, bến bãi và các phần mở rộng khác của môi trường đô thị cũng có thể được cấy yếu tố hạ tầng xanh để thu được lợi ích liên quan đến môi trường biển.
Các thành phần chính của cách tiếp cận này bao gồm quản lý nước mưa, thích ứng khí hậu, giảm nhiệt, đa dạng sinh học, sản xuất lương thực, sản xuất năng lượng, chất lượng không khí, nước sạch, đất lành mạnh, cùng các chức năng hạ tầng xã hội như tăng chất lượng sống thông qua cung cấp không gian hoạt động giải trí, nghỉ ngơi, cung cấp bóng mát và tạo đặc trưng nơi chốn.
3. Vai trò của quy hoạch cảnh quan
.png)
(Hình 1: Các tầng bậc quy hoạch không gian thành phố Stuttgart - CHLB Đức. Dịch từ tài liệu của Hội đồng thành phố)
Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) là một quy trình phản biện khách quan. Ở nhiều nước phương Tây, người đánh giá môi trường chiến lược không lệ thuộc vào người lập quy hoạch. Trong trường hợp có khiếu nại, Tòa án môi trường mới là người quyết định quy hoạch có được gia nhập vào hệ thống pháp lý hay không. ĐMC trong các quy hoạch ngành ở Việt Nam, được thực hiện bên trong mỗi nhóm tư vấn quy hoạch. Cơ chế đó đã phần nào vô hiệu hóa công cụ này. Bởi không ai muốn tự vạch trần ra chỗ chưa hoàn thiện của mình.
Nhưng ngay cả trong các trường hợp của Phương Tây, ĐMC cũng chỉ là một công cụ mềm. Nó dùng các khuyến cáo để cố gắng lái các giải pháp về hướng bền vững hơn, cố gắng giảm thiểu tác động môi trường của chúng. ĐMC thường không chặn đứng các quyết định chưa tốt, không đảo ngược tình huống phát triển thiếu bền vững, không thâm nhập quá sâu vào các chi tiết và thường không chắc chắn được là điều gì trong các khuyến cáo của mình thực sự tham gia vào quyết định cuối cùng. Như vậy, sẽ cần ai đó đem các tư tưởng mang tính chiến lược môi trường, biến thành các giải pháp cụ thể cho hệ thống hạ tầng xanh đô thị. Những giải pháp đó chắc chắn sẽ hiện diện trong bản đồ, thuyết minh, quy định và có mặt trong quyết định cuối cùng. Đó là phương cách đảm bảo nhất để những quan tâm môi trường thực sự trở thành giải pháp lâu dài và bền vững. Như vậy, trong khi ĐMC là một công cụ mang tính chiến thuật, đưa chiến lược thành giải pháp cụ thể.
Một số thành phố Châu Âu áp dụng quy hoạch cảnh quan như một quy trình đồng thời với quy hoạch không gian để đảm bảo các thành tố môi trường có thể cùng làm việc trong không gian phát triển. Hình 1 miêu tả các tầng bậc quy hoạch ở thành phố Stuttgart, Cộng hòa Liên bang Đức:
Theo đó, quy hoạch chung toàn thành phố được lập dưới dạng thiết kế cấu trúc và gọi là “Chiến lược phát triển đô thị”. Bản chiến lược này là tích hợp đa ngành hướng đến các mục tiêu toàn thành phố về kinh tế, xã hội và môi trường. Nó dùng để làm khung hướng dẫn cho việc lập quy hoạch và các quyết định trong bước tiếp theo. Bản chiến lược này là đại lược, do đó chưa thể dùng cho quản lý cụ thể. Đối xứng với nó là Chương trình cảnh quan bang. ở tầng bậc tiếp theo là Quy hoạch vùng, đi kèm với Khung cảnh quan vùng.
Quy hoạch sử dụng đất đô thị, dùng để quản lý các quỹ đất trên toàn đô thị cũng được tiến hành song song với Quy hoạch cảnh quan thành phố.
Các khu vực có biến động trong thành phố được giải quyết tại các đồ án quy hoạch cấu trúc, khung phát triển đô thị, thiết kế đô thị, tương đương với khái niệm quy hoạch phân khu của Việt Nam. Song đây là quy trình không trải qua quá trình thủ tục, mà chỉ được thông qua bởi Hội đồng thành phố trong sự giới hạn tham gia nhất định của các bên liên quan.
Quy hoạch chi tiết là bước cuối cùng để cụ thể hóa không gian phát triển, làm cơ sở cho cấp phép dự án. Quy hoạch này bắt buộc phải đi kèm với quy hoạch không gian mở để đảm bảo các yếu tố cảnh quan được cân nhắc phù hợp.
Như vậy, các quy hoạch cảnh quan được nghiên cứu đồng hành với đồ án quy hoạch. Chúng không cần được phê duyệt, song đã đưa được các nội dung cần thiết để bổ khuyết cho quy hoạch phát triển, nhằm đảm bảo tính bền vững.
4. Tiền lệ quốc tế trong thiết lập nền tảng pháp lý cho quy hoạch cảnh quan
Từ năm 2000, nhận thấy tầm quan trọng của việc bảo vệ và phát triển hệ thống cảnh quan xanh, Châu Âu đã ra một công ước chung, còn gọi là Công ước Florence. Công ước có phạm vi áp dụng trên toàn bộ lãnh thổ các nước tham gia. Nó liên quan đến các khu vực cảnh quan xanh nổi bật, các khu vực cảnh quan sử dụng thường xuyên và cả các khu vực cảnh quan suy thoái. Mục tiêu của Công ước là thúc đẩy bảo vệ cảnh quan, quản lý và lập quy hoạch, và tổ chức các hoạt động hợp tác châu Âu về các vấn đề cảnh quan. Công ước yêu cầu các nước thành viên:
- Công nhận cảnh quan xanh là thành phần thiết yếu trong môi trường sống của con người, biểu hiện sự đa dạng của di sản văn hóa và thiên nhiên được chia sẻ và nền tảng cho bản sắc;
- Thiết lập và thực hiện chính sách cảnh quan nhằm bảo vệ, quản lý và quy hoạch cảnh quan thông qua các biện pháp cụ thể;
- Thiết lập các thủ tục cho sự tham gia của các cơ quan chính phủ, địa phương và khu vực, và các bên khác quan tâm đến việc xác định và thực hiện chính sách cảnh quan được đề cập trong đoạn b trên;
- Tích hợp cảnh quan vào các chính sách quy hoạch và trong các chính sách văn hóa, môi trường, nông nghiệp, xã hội và kinh tế, cũng như trong bất kỳ chính sách nào có ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp đến cảnh quan. Kể từ công ước này, các thuật ngữ trong lĩnh vực môi trường cảnh quan đã có được định nghĩa chung đủ sâu sắc để các quốc gia nhận diện và có chính sách cụ thể với các vùng cảnh quan của mình. Những khái niệm sau là nền tảng quan trọng để phát triển quy phạm về quản lý cảnh quan của các nước:
+ “Cảnh quan” là một khu vực không gian, theo nhận thức của con người, có tính cách là kết quả của hành động và sự tương tác của các nhân tố tự nhiên hoặc nhân tạo.
+ “Quản lý cảnh quan” là hành động, từ quan điểm phát triển bền vững, để đảm bảo duy trì chất lượng các khu vực cảnh quan một cách thường xuyên, từ đó hướng dẫn và điều hòa những thay đổi do phát triển kinh tế - xã hội gây ra;
+ “Quy hoạch cảnh quan” có nghĩa là hành động hướng tới tương lai mạnh mẽ nhằm nâng cao, khôi phục hoặc tạo dựng môi trường cảnh quan.
Ở Pháp, Luật Cảnh quan đã tồn tại từ năm 1993, là công cụ pháp lý đầu tiên dành cho chủ đề bảo vệ và tăng cường chất lượng các khu vực cảnh quan. 20 năm sau, Luật ALUR (Luật tiếp cận nhà ở và cải tạo đô thị) ra đời, đã tăng cường tính phương pháp để các quan tâm cảnh quan đi vào quy trình lập quy hoạch, qua đó củng cố việc thực hiện Công ước Florence, đặc biệt thông qua “các mục tiêu chất lượng cảnh quan” mà nó giới thiệu. Với luật ALUR, mục tiêu của quy hoạch cảnh quan được mở rộng. Việc lập quy hoạch có nghĩa vụ bảo tồn và nâng cao chất lượng cảnh quan trong phạm vi toàn quốc. Luật ALUR đã thống nhất cách hiểu về cảnh quan trong hệ thống quy hoạch.
- Đối với quy hoạch vùng tỉnh, điều L122-1-4 của luật ALUR yêu cầu đồ án phải thể hiện việc “sử dụng tiết kiệm các vùng tự nhiên, bảo vệ các khu vực bị ảnh hưởng bởi hoạt động nông nghiệp, lâm nghiệp và bảo vệ các khu vực cảnh quan thiên nhiên”.
- Đối với quy hoạch đô thị và khu dân cư, điều L123-1 quy định rằng quy hoạch phải đưa ra các hướng dẫn để có thể xác định hành động cần thiết để tăng cường chất lượng môi trường, cảnh quan. Ngoài ra, quy hoạch đô thị - nông thôn cần “xác định và định vị các đặc điểm cảnh quan, cùng các yêu cầu tương ứng để bảo vệ chúng”.
Để tuân thủ những quy định này, nghiên cứu cảnh quan đã trở thành một trong những định hướng khung cho việc phát triển ý tưởng quy hoạch đô thị. Các tài liệu quy hoạch phải tiếp cận vấn đề cảnh quan ở cả 3 cấp độ không gian (vùng tỉnh, đô thị và khu dân cư). Năng lực tư vấn phải đủ thì mới đảm bảo để khoa học môi trường cảnh quan được huy động trong suốt quá trình lập quy hoạch. Kiến trúc sư cảnh quan và các chuyên gia môi trường phải tham gia trong các khâu thiết kế, định hướng không gian, xây dựng quy định pháp lý, lập chương trình phát triển. Đó là cách làm mới yêu cầu tích hợp trong suốt quá trình lập quy hoạch và quản lý phát triển, trong đó phương pháp tiếp cận cảnh quan ban đầu sẽ được tích hợp vào tài liệu cuối cùng của quy hoạch.
Điều R122-2 đưa ra các yêu cầu cụ thể đối với báo cáo quy hoạch như:
- Phân tích tình trạng ban đầu của môi trường và các tác động có thể dự đoán được của đồ án cũng như các biện pháp dự kiến để giảm thiểu tác động môi trường;
- Xây dựng bản đồ các đơn vị cảnh quan và mô tả các cấu trúc và các yếu tố đặc trưng cho từng đơn vị;
- Xây dựng các bản đồ chuyên đề: địa hình, thủy văn; che phủ đất hoặc địa chất, chiếm không gian và logic xây dựng cấp phép, tùy thuộc vào sự liên quan của những gì các bản đồ này có thể mang lại cho một sự hiểu biết về môn học của phong cảnh;
- Xác định vị trí của khu vực môi trường nhạy cảm. Cách tiếp cận này giúp làm rõ các vấn đề về cảnh quan cần có giải pháp quy hoạch. Đối với quy hoạch đô thị và nông thôn, bản đồ phân vùng cảnh quan phải xác định vị trí các kết cấu và các tính năng cảnh quan đặc trưng của địa phương. Bản đồ phân vùng xác định các khu vực được gọi là “đơn vị cảnh quan” trong cả vùng nông nghiệp, tự nhiên hoặc đô thị.
5. Bàn luận
Bảo vệ môi trường có ý nghĩa sống còn đối với loài người, và là điều thiết yếu mà mỗi chúng ta cần làm ngay, mặc dù đã muộn. Bảo vệ môi trường càng là chủ đề quan trọng trong quản lý lãnh thổ lớn. Nhìn lại nền quy hoạch Việt Nam, quả là nước ta đang sử dụng quá ít công cụ kỹ thuật để giúp người đưa ra quyết định nhìn thấy khả năng phát triển đúng đắn hơn khi cân nhắc về môi trường với khối kiến thức cần thiết.
Sự thất bại của công cụ ĐMC trong nhiều trường hợp đã cho thấy rằng cách tiếp cận này không còn phù hợp thực tiễn và quá dễ dàng bị các cơ chế thị trường vô hiệu hóa. Một hướng tiếp cận khác đang được thế giới tiên tiến sử dụng là khái niệm hạ tầng xanh. Trong đó, con người xây dựng cùng thiên nhiên, bảo tồn và phục hồi các chức năng sinh thái vốn có, phát triển phỏng theo quy luật thiên nhiên, hài hòa với tự nhiên.
Trong quy hoạch phát triển, quy hoạch cảnh quan được sử dụng tích hợp, song hành, đối chiếu lẫn nhau với quy hoạch phát triển, ở mọi tầng bậc lãnh thổ. Những sự thật này có thể gợi ý với chúng ta rằng, đã đến lúc Việt Nam cũng cần thể chế hóa theo phương hướng như vậy, đưa cảnh quan trở thành một bộ môn chuyên ngành, một quy trình chính thức trong quy hoạch đô thị - nông thôn.